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遠洋漁業條例第 11 條第 1 項海上轉載、港內轉載及港口卸魚行為,並未排除轉載曾獲許可或查驗後,其港口卸魚即無須事先許可之情形
2019-06-11 [ 評論數 0 篇]
裁判字號:108年度判字第84號
案由摘要:遠洋漁業條例
裁判日期:民國 108 年 02 月 27 日
資料來源:司法院
相關法條:中華民國憲法 第 15、23 條(36.01.01)
          行政程序法 第 103 條(104.12.30)
          行政罰法 第 7 條(100.11.23)
          遠洋漁業條例 第 1、3、4、6、10、11、13、24、36、41 條(105.07.20)
          鮪延繩釣漁船赴印度洋作業管理辦法 第 48、56、61 條(106.01.20)
要  旨:按遠洋漁業條例第 11 條第 1  項係將「海上轉載」、「港內轉載」及「
          港口卸魚」三者並列,均明定為應先報請主管機關許可之行為,並未排除
          轉載曾獲許可或查驗後,其港口卸魚即無須事先許可之情形。又違反遠洋
          漁業條例第 11 條第 1  項規定者,屬同條例第 13 條第 1  項第 3  款
          重大違規行為,應依第 36 條第 1  項規定處罰;除此之外,其餘違反依
          第 11 條第 3  項所授權訂定辦法中有關轉載、港口卸魚之通報事項、程
          序或查核等規定者,始依第 41 條第 1  項規定處罰,未可混為一談。
          (裁判要旨內容由法源資訊整理)
最高行政法院判決                       108年度判字第84號
上  訴  人  黃同瑟
訴訟代理人  吳宜財  律師
被 上訴 人  行政院農業委員會
代  表  人  陳吉仲
上列當事人間遠洋漁業條例事件,上訴人對於中華民國107年3月
29日臺北高等行政法院106年度訴字第1626號判決,提起上訴,
本院判決如下:
    主  文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
    理  由
一、本件被上訴人之代表人於訴訟中由林聰賢變更為陳吉仲,茲
    據其聲明承受訴訟,核無不合,應予准許。
二、緣上訴人為連吉勝62號漁船(CT4-2789,下稱系爭漁船)所
    有人及經營者,系爭漁船於民國105年8月7日至同年12月18
    日在印度洋作業,上訴人將漁獲委託運搬船,未經申請被上
    訴人即主管機關許可,擅自於106年3月19日在高雄港卸魚,
    至106年3月22日始提交遠洋漁船漁獲物卸魚預報表(下稱卸
    魚預報表),違反遠洋漁業條例第11條第1項規定,且為同
    條例第13條第1項第3款之重大違規行為,被上訴人爰依同條
    例第36條第1項第3款規定,以106年7月6日農授漁字第10613
    30250號處分書(下稱原處分)裁處上訴人罰鍰新臺幣(下
    同)200萬元。上訴人不服,提起訴願,遭決定駁回後,提
    起撤銷訴訟,亦遭原審駁回,遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張:被上訴人處上訴人200萬元罰鍰,屬限
    制或剝奪上訴人財產權之行政處分,於作成原處分前,應予
    上訴人陳述意見之機會,惟其從未通知上訴人陳述意見,率
    予作成原處分,已違反上開規定。依遠洋漁業條例第41條
    及立法理由可知,違反第11條第3項所定辦法中有關港口卸
    魚之通報事項、程序之規定者,僅屬一般違規行為。準此,
    遠洋漁業條例第13條第1項第3款,僅規範違反第11條第1項
    之重大違規行為,而不及於違反第11條第3項所定辦法之一
    般違規行為。遠洋漁業條例第11條立法理由載明:「第一項
    明定為遏止非法、未報告及不受規範之漁撈作業,並杜絕前
    述漁獲物流通,轉載及卸魚行為,……。」另參被上訴人網
    站中之「國際共同打擊『非法、未報告、不受規範』漁業行
    為,維護漁業資源之永續發展」可知,遠洋漁業條例第11條
    第1項未經主管機關許可而從事「轉載或卸魚」行為,係指
    基於「非法、未報告及不受規範」之漁撈作業,就其漁獲物
    之「轉載或卸魚」行為。又鮪延繩釣漁船赴印度洋作業管理
    辦法(下稱作業管理辦法)既為遠洋漁業條例第11條第3項
    所授權主管機關訂定之管理辦法,則倘有違反作業管理辦法
    第61條規定者,充其量僅屬第41條第1項第2款一般違規行為
    而已。申言之,從事遠洋漁業之漁船,若非從事聯合國糧食
    暨農業組織(Food and Agriculture Organization of the
    United Nations,FAO)所制定「預防、制止和消除IUU國際
    行動計畫」所定義之IUU行為〔即非法(Illegal)、未報告
    (Unreported)及不受規範(Unregulated)漁撈作業〕,
    其縱未依作業管理辦法第61條規定,於卸魚3個工作日前向
    主管機關申請許可卸魚,充其量僅屬違反遠洋漁業條例第11
    條第3項所定辦法之一般違規行為,要非同條第1項所規範之
    IUU行為,尤與同條例第13條第1項第3款之重大違規行為有
    間。系爭漁船前經被上訴人核准赴印度洋遠洋從事捕撈鮪
    類及類鮪類作業,於106年1月11日復經被上訴人核准自106
    年1月1日至12月31日以一般組之資格赴印度洋海域作業。準
    此,系爭漁船前於105年8月7日至12月18日間於印度洋捕撈
    漁獲之行為,係經被上訴人核准之合法捕撈作業,非屬「非
    法、未報告及不受規範」捕撈作業。再者,因系爭漁船漁獲
    量超出貨櫃船所能裝載之容量,需委託運搬船轉載漁獲返回
    高雄港卸魚,故上訴人於系爭漁船105年12月18日捕撈作業
    結束翌日,即依當時法令規定,填載漁船轉載漁獲申請表,
    載明預定轉載時間為105年12月23日、地點為路易斯港,並
    於105年12月22日經被上訴人核准轉載。嗣系爭漁船於105年
    12月23日在模里西斯共和國路易斯港與振宇7號漁船進行漁
    獲轉載,依當地漁業主管機關之規定填載轉載確認書,其轉
    載之漁獲重量為2,192公斤,並經被上訴人派駐當地之承辦
    人黃繼興用印簽名確認屬實。上訴人於105年12月29日傳真
    上開轉載確認書,而經被上訴人於同年月30日核發遠洋漁船
    轉載確認同意書。由此足見,系爭漁船於港口轉載行為,亦
    非「非法、未報告及不受規範」捕撈作業所生之轉載行為。
    遠洋漁業條例及作業管理辦法均係自106年1月20日起施行
    ,而作業管理辦法施行前,並未規定委託運搬船至國內港口
    卸魚者,需於卸魚前3個工作日向被上訴人預報;再者,漁
    船於海上航行速度經常受天候影響,不易精準預測抵達港口
    卸魚之日期。基於新法甫實施不久,且運搬船抵達港口之日
    期不易準確預測之故,故本件運搬船即振宇7號漁船於106年
    3月19日卸魚並代系爭漁船銷售漁獲時,上訴人未及向被上
    訴人提出預報,然上訴人嗣於106年3月22日依被上訴人提供
    之卸魚預報表,向被上訴人提出預報,預報表所填載之漁獲
    重量亦為2,192公斤,與系爭漁船於105年12月23日填載之轉
    載確認書內容相符,故上訴人就其捕撈之漁獲量,並無IUU
    行為中「未報告或虛報」之情。上訴人固未按作業管理辦法
    第61條規定,在卸魚3個工作日前填具卸魚預報表,然上訴
    人在振宇7號漁船卸魚並銷售漁獲後,即於106年3月21日向
    被上訴人提出遠洋漁船漁獲物卸魚聲明書,據實填載銷售之
    漁獲量1,911公斤,復經被上訴人於106年3月27日同意備查
    。足證上訴人委託振宇7號漁船在高雄港卸魚後,即於當日
    銷售全部漁獲,其銷售漁獲行為亦經被上訴人知悉並許可,
    要無IUU行為中「未報告或虛報」之情。綜上,上訴人所
    為卸魚行為,實質上已經被上訴人許可,僅未符作業管理辦
    法第61條所規定之提前預報程序,要非遠洋漁業條例第11條
    第1項未經許可行為,被上訴人自不得以遠洋漁業條例第36
    條規定相繩,原處分違反比例原則等語。並聲明求為判決:
    撤銷訴願決定及原處分。
四、被上訴人則以:本件依行政程序法第103條第1項第5款規
    定,行政處分所根據之事實,客觀上明白足以確認者,行政
    機關得不給予陳述意見之機會,程序上並無瑕疵。為保育
    及管理海洋漁業資源,以利資源永續利用,國際各區域漁業
    管理組織每年均召開科學會議,進行資源評估,以掌握資源
    變動情形,並訂定各魚種之總捕撈量限額。進行資源評估則
    需由漁民回報每日作業之漁獲量及努力量作為基礎。惟漁民
    因漁獲配額限制或其他漁業管理措施影響其利益,未必誠實
    回報漁獲資料,爰漁獲資料填報是否詳實,有賴主管機關於
    漁船卸魚時進行查核。因此,遠洋漁業條例第11條明定,從
    事遠洋漁業之漁船,未經主管機關許可不得為海上轉載、港
    內轉載或港口卸魚,另作業管理辦法第61條規定,鮪延繩釣
    漁船本船或委託運搬船或貨櫃船進入國內外港口卸魚,經營
    者或船長應於卸魚3個工作日前填具卸魚預報表,向主管機
    關申請許可。前揭規範意旨乃是從事遠洋漁業之漁船從事海
    上轉載、港內轉載或港口卸魚,均須事先申請並取得主管機
    關許可後,始得卸魚。系爭漁船於106年3月19日卸魚前未
    曾提出預報申請,俟卸魚完成後,才於同年月22日事後提交
    卸魚預報,明確違反遠洋漁業條例第11條第1項規定,係屬
    未經許可擅自卸魚之重大違規。倘未處罰此類違規,將遭國
    際質疑我國船隊之管理能力,損及我國整體遠洋船隊作業權
    益。是原處分依遠洋漁業條例第11條第1項、第13條第1項第
    3款及第36條第1項第3款,核處上訴人200萬元罰鍰,實屬適
    當等語,資為抗辯。並聲明求為判決:駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,以:上訴人為系
    爭漁船之船主及經營者,系爭漁船總噸數為98噸,漁獲物種
    類為鮪、旗、鯊,漁業種類為延繩釣漁業,經被上訴人以10
    5年2月5日農授漁字第1051332135號函核准系爭漁船以非黃
    鰭鮪組(一般組)資格赴印度洋遠洋從事捕撈鮪類及類鮪類
    作業,及106年1月11日農授漁字第1061332231號函(下稱10
    6年1月11日函),核准系爭漁船自106年1月1日至106年12月
    31日以一般組別赴印度洋海域作業,限制條件為不得違反政
    府法令規定之有關事項,是系爭漁船為從事遠洋漁業之漁船
    ,堪予認定。系爭漁船就105年8月7日至105年12月18日作業
    之漁獲,委託運搬船於106年3月19日在高雄港卸魚,上訴人
    應於卸魚3個工作日即106年3月15日前填具卸魚預報表,向
    主管機關申請許可,惟上訴人並未為之,且查無卸魚後補報
    之規定,其違反遠洋漁業條例第11條第1項規定,且屬同條
    例第13條第1項第3款規定之重大違規行為,被上訴人依同條
    例第36條第1項第3款規定,核處上訴人最低額罰鍰200萬元
    ,並無違誤。遠洋漁業條例第41條立法理由明確指出適用
    該條裁罰者,以「遠洋漁業之經營者及從業人,除重大違規
    依第三十六條規定處分外,其餘違反從事遠洋漁業時應遵守
    之事項,屬一般違規……」,即明重大違規行為應依同條例
    第36條處罰,而無適用該條例第41條之餘地。我國為避免遠
    洋漁業之違規,減損我國及世界各國養護管理海洋漁業資源
    之努力,爰參考「執行一九八二年十二月十日聯合國海洋法
    公約有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群規定
    的協定」第21條第11項、歐盟第1005/2008號規範第3條及
    第42條、韓國遠洋漁業發展法第13條等規定,爰於遠洋漁業
    條例第13條第1項定明重大違規之行為,予以嚴懲,嚇阻重
    大違規情事之發生。系爭漁船於106年3月19日卸魚前未曾提
    出預報申請,未經主管機關許可而卸魚,俟卸魚完成後,始
    於3月22日提交卸魚預報,違反遠洋漁業條例第11條第1項規
    定,核屬同條例第13條第1項第3款之重大違規行為,應依第
    36條第1項第3款規定裁罰,而無適用第41條第1項第2款裁罰
    之餘地。又被上訴人係以上訴人從事遠洋漁業之漁船,有未
    經主管機關許可為港口卸魚之行為而予裁罰,故上訴人主張
    其係經被上訴人核准赴印度洋從事捕撈作業之遠洋漁船,不
    應受罰云云,亦非可取。上訴人主張其因運搬船回臺行程
    未定及運搬船未充分告知,致疏漏填具卸魚預報表云云。查
    上訴人為系爭漁船經營者即船主,其將漁獲委由運搬船至港
    口卸魚,本應與運搬船保持聯繫,掌握到達卸貨港口時間,
    俾遵守作業管理辦法第61條於卸魚3個工作日前填具卸魚預
    報表,向主管機關申請許可;且被上訴人106年1月11日函已
    敘明各應遵守之規定,並於說明欄載明:「四、『遠洋漁業
    條例』已加重違規之罰則,尤其是違反第13條第1項之重大
    違規行為。……五、隨函檢附『遠洋漁業條例』一份。……
    」上訴人對於未經主管機關許可不得為港口卸魚之規定理應
    知悉;參以上訴人之訴願書陳述其「過去向漁業署報備漁獲
    資料都按照規定呈報,也知道訂定遠洋漁業條例出發點是為
    了要防止非法漁獲物的產生,……」可見上訴人明知系爭漁
    船將其漁獲委託運搬船進入國內港口卸魚,應於卸魚3個工
    作日前填具卸魚預報表,向主管機關申請許可,且上訴人於
    本次違規前曾依規定辦理,是上訴人本件違規行為係屬明知
    而故意實施,被上訴人予以裁處最低罰鍰200萬元,核屬有
    據。縱上訴人主張係疏失而未提出預報表,茲上訴人為遠洋
    漁業經營者,對於上開規定理應注意、能注意,竟未注意,
    其未申經主管機關許可即擅自卸魚之行為,要難謂無過失,
    仍應依法論處。給予當事人陳述意見機會,無非在確保行
    政處分內容之正確,倘事證已明,自無課予行政機關為該程
    序之義務。本件上訴人違規行為事證明確,被上訴人得不給
    予陳述意見之機會,並無上訴人所主張之程序瑕疵。被上訴
    人依遠洋漁業條例第36條第1項規定裁處最低罰鍰,無違比
    例原則等語。因將原決定及原處分均予維持,駁回上訴人之
    訴。
六、上訴意旨略謂:主管機關為杜絕「非法、未報告、不受規範
    」之漁撈作業行為,須於漁船「轉載」及「卸魚」時進行查
    核,以確認有無誠實填報或實際漁獲逾越配額限制之情,因
    而遠洋漁業條例第11條第1項始規定漁船漁獲轉載或卸魚前
    ,須先經主管機關許可,若主管機關於漁船卸魚前已就漁船
    上漁獲及回報資料予以檢查完畢,則卸魚時已無再行檢查之
    必要,則漁船未經許可擅自卸魚,亦無牴觸上開規定之立法
    意旨。遠洋漁業條例第13條第1項第3款應為目的性限縮,排
    除卸魚前已轉載並經主管機關進行檢查者之適用,不得論以
    重大違規行為。又基於憲法第15條有關財產權保障及第23條
    比例原則之規定,遠洋漁業條例第13條立法理由所稱參考「
    執行一九八二年十二月十日聯合國海洋法公約有關養護和管
    理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群規定的協定」第21條第
    11項、歐盟第1005/2008號規範第3條及第42條,均未將該
    第13條第1項第3款「未經許可從事轉載或卸魚」列為嚴重違
    法行為,其立法正當性顯有疑義,且該款不限於故意行為,
    反將主觀可責性輕微之過失行為納入,顯已過度侵害人民之
    財產權,違反比例原則,應為合憲性解釋,排除本件卸魚前
    主管機關已就漁獲及回報資料予以檢查者之適用。從而,原
    判決未就遠洋漁業條例第13條第1項第3款為目的性限縮及合
    憲性解釋,顯有法規適用不當之違背法令等語。
七、本院經核原判決駁回上訴人之訴,並無違誤。茲就上訴意旨
    補充論斷於下:
  按遠洋漁業條例第1條規定:「為落實保育海洋資源,強化
    遠洋漁業管理,遏止非法、未報告及不受規範漁撈作業,健
    全漁獲物及漁產品之可追溯性,以促進遠洋漁業永續經營,
    特制定本條例。」第3條規定:「本條例之主管機關為行政
    院農業委員會。」第4條規定:「本條例用詞,定義如下:
    一、漁撈作業:指探尋、誘集、捕撈海洋漁業資源,載運、
    卸下、儲存、加工、包裝漁獲物或漁產品,或提供補給之行
    為。……三、遠洋漁業:指使用漁船於公海或他國內水、領
    海或專屬經濟海域,從事漁撈作業之行業。……五、經營者
    :指經營遠洋漁業者。……十一、港內轉載:指於港區範圍
    內之海域,將漁獲物或漁產品從漁船或漁船以外船舶轉移至
    其他漁船或漁船以外船舶之行為。十二、港口卸魚:指於港
    區範圍內之海域卸下漁獲物或漁產品之行為。……十五、未
    報告漁撈作業:指下列情形:從事違反船籍國法令規定,
    未向該國主管機關報告或虛報之漁撈作業。……」第6條規
    定:「(第1項)中華民國人從事遠洋漁業,應依漁業法取
    得漁業證照,並向主管機關申請核發遠洋漁業作業許可。(
    第2項)前項作業許可之申請資格、條件、應備文件、程序
    、期限、總容許漁船船數、噸位數或魚艙容積、總容許漁獲
    量、廢止條件及其他應遵行事項之辦法,由主管機關定之。
    」第10條第1項及第2項第8款規定:「從事遠洋漁業之漁船
    應遵守養護管理措施及公海作業國際規範。」「前項養護管
    理措施及公海作業國際規範所定下列各款有關事項之辦法,
    由主管機關定之:八、轉載或卸魚港口之指定及管理。」第
    11條第1項及第3項規定:「從事遠洋漁業之漁船,未經主管
    機關許可不得為海上轉載、港內轉載或港口卸魚。」「第一
    項許可之申請資格、條件、應備文件、程序、海上轉載、港
    內轉載或港口卸魚之通報事項與程序、查核、廢止條件及其
    他應遵行事項之辦法,由主管機關定之。」第13條第1項第3
    款規定:「中華民國人不得有下列重大違規行為:三、未依
    第十一條第一項規定經主管機關許可從事海上轉載、港內轉
    載或港口卸魚。」第24條第1項第1款及第2項規定:「經營
    者有下列情形之一者,主管機關應將其所屬漁船列為高風險
    漁船,並實施特別管理措施:一、有第十三條第一項所列重
    大違規行為。」「前項實施特別管理措施之對外漁業合作限
    制、觀察員派遣、船位回報頻率、漁貨通報、卸魚檢查、轉
    載限制、管理期限及其他應遵行事項之辦法,由主管機關定
    之。」第36條第1項第3款規定:「經營者或從業人有第十三
    條第一項重大違規行為之一者,依下列規定處經營者罰鍰,
    並得收回其漁業證照二年以下,或廢止之:三、總噸位五十
    以上未滿一百漁船:處新臺幣二百萬元以上一千萬元以下罰
    鍰。」又主管機關依遠洋漁業條例第6條第2項、第10條第2
    項、第11條第3項及第24條第2項授權,於106年1月20日訂定
    發布作業管理辦法(同日實施),該辦法部分條文嗣於107
    年1月30日修正,其修正前即行為時第48條第1項規定:「漁
    船於印度洋之國外港口卸魚或港內轉載,以附件十三所列之
    港口為限。」行為時第56條規定:「(第1項)鮪延繩釣漁
    船及運搬船從事漁獲物轉載前,應分別向主管機關申請許可
    。(第2項)經營者或船長為前項之申請,應填具漁船轉載
    漁獲申報表,於預定轉載三個工作日前向主管機關提出;申
    報表格式如附件十五。」行為時第61條規定:「鮪延繩釣漁
    船本船或委託運搬船或貨櫃船進入國內外港口卸魚,經營者
    或船長應於卸魚3個工作日前填具卸魚預報表,向主管機關
    申請許可;預報格式如附件十七。…。」明定鮪延繩釣漁船
    及運搬船從事漁獲物轉載前、漁船本船或委託運搬船或貨櫃
    船卸魚前申請許可之期限及程序,經核該規定並未逾越授權
    範圍,亦未牴觸母法意旨,自可援用。
  依遠洋漁業條例第4條第1款規定,所謂「漁撈作業」係包括
    「探尋、誘集、捕撈海洋漁業資源」及「載運、卸下、儲存
    、加工、包裝漁獲物或漁產品,或提供補給之行為」,亦即
    同條例第11條第1項規定應經主管機關許可之「海上轉載」
    、「港內轉載」及「港口卸魚」等行為,均屬「漁撈作業」
    之一。是違反遠洋漁業條例第11條第1項規定,未向主管機
    關報告並獲許可之港口卸魚行為,自屬同條例第4條第15款
    所定義「從事違反船籍國法令規定,未向該國主管機關報告
    或虛報之漁撈作業」之「未報告漁撈作業」。又漁船於印度
    洋之國外港口卸魚或港內轉載,依行為時作業管理辦法第48
    條規定,其港口固以該辦法附件13表列者為限(具備港口檢
    查措施或公正第三方檢查機制),惟遠洋漁業條例第11條第
    1項係將「海上轉載」、「港內轉載」及「港口卸魚」3者並
    列,均明定為應先報請主管機關許可之行為,並未排除轉載
    曾獲許可或查驗後,其港口卸魚即無須事先許可之情形。此
    參行為時作業管理辦法第56條規定鮪延繩釣漁船及運搬船從
    事漁獲物轉載前,應分別事先向主管機關申請許可,行為時
    同辦法第61條規定鮪延繩釣漁船本船或委託運搬船或貨櫃船
    進入國內外港口卸魚,經營者或船長應事先向主管機關申請
    許可等條文內容亦明,其不僅於鮪延繩釣漁船將捕撈之漁獲
    物轉載至運搬船時須申請許可,於該運搬船進入國內外港口
    卸魚時,仍須事先申請許可,如此方可掌握漁獲物行蹤,據
    以查核捕撈至轉載、轉載至卸魚各階段申報及查驗之正確性
    ,健全漁獲物及漁產品之可追溯性,以促進遠洋漁業永續經
    營,落實海洋資源保育之目的(遠洋漁業條例第1條規定參
    照)。是上訴人主張遠洋漁業條例第11條第1項未經主管機
    關許可而從事「轉載或卸魚」行為,係指基於「非法、未報
    告及不受規範」之漁撈作業,就其漁獲物之「轉載或卸魚」
    行為,故系爭漁船於105年8月7日至12月18日間於印度洋捕
    撈漁獲,及於105年12月23日在模里西斯共和國路易斯港與
    振宇7號漁船進行漁獲轉載,既經被上訴人確認同意及查驗
    ,足見被上訴人於卸魚前已就漁船上漁獲及回報資料予以檢
    查完畢,卸魚時已無再行檢查之必要,則漁船未經許可擅自
    卸魚,自非屬遠洋漁業條例第11條第1項所規範「非法、未
    報告及不受規範」捕撈作業所生之卸魚行為,應為目的性限
    縮而排除適用云云,顯屬對於上開法規之誤解,並無可採。
  又按遠洋漁業條例第13條第1項規範「重大違規行為」,其
    中第3款即規定:「中華民國人不得有下列重大違規行為:
    三、未依第十一條第一項規定經主管機關許可從事海上轉載
    、港內轉載或港口卸魚。」依同條例第36條第1項規定,經
    營者或從業人有第13條第1項重大違規行為之一者,應依該
    條項各款規定裁處罰鍰(以漁船總噸位區分為4款),並得
    收回其漁業證照2年以下,或廢止之。至於遠洋漁業條例第
    41條第1項第2款規定:「經營者或從業人有下列情事之一者
    ,處經營者新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰,並
    得收回其漁業證照二年以下,或廢止之:二、違反第十一條
    第三項所定辦法中有關轉載、港口卸魚之通報事項、程序或
    查核之規定。」則指違反同條例第11條第3項所授權訂定辦
    法中有關轉載、港口卸魚之通報事項、程序或查核等程序規
    定,自不包括上開第13條第1項第3款有關未依第11條第1項
    規定經主管機關許可從事海上轉載、港內轉載或港口卸魚之
    重大違規行為,此參遠洋漁業條例第41條立法理由:「遠洋
    漁業之經營者及從業人,除重大違規依第三十六條規定處分
    外,其餘違反從事遠洋漁業時應遵守之事項,屬一般違規,
    爰於本條定明其罰責。其中第一項……為經營者之處罰……
    。」亦明。換言之,違反遠洋漁業條例第11條第1項規定者
    ,屬第13條第1項第3款重大違規行為,應依第36條第1項規
    定處罰;除此之外,其餘違反依第11條第3項所授權訂定辦
    法中有關轉載、港口卸魚之通報事項、程序或查核等規定者
    ,始依第41條第1項規定處罰,未可混為一談。又上訴意旨
    指摘遠洋漁業條例第13條立法理由所稱參考「執行一九八二
    年十二月十日聯合國海洋法公約有關養護和管理跨界魚類種
    群和高度洄游魚類種群規定的協定」第21條第11項、歐盟第
    1005/2008號規範第3條及第42條,均未將該條第1項第3款
    「未經許可從事轉載或卸魚」列為嚴重違法行為,其立法正
    當性顯有疑義,違反比例原則,過度侵害人民財產權,原判
    決未為目的性限縮及合憲性解釋而排除本件之適用,顯有法
    規適用不當之違背法令云云。惟查,遠洋漁業條例第11條第
    1項規定轉載及卸魚均須向主管機關申請並獲許可,目的即
    在掌握漁獲物之行蹤,據以查核捕撈至轉載、轉載至卸魚各
    階段申報及查驗之正確性,健全漁獲物及漁產品之可追溯性
    ,其有違反,自屬「未報告之漁撈作業」,均如前述,實際
    上即相當於歐盟第1005/2008號規範第3條第1項(a)款「未
    取得船旗國……有效執照、授權或許可」,況遠洋漁業條例
    第11條第1項不僅課予從事遠洋漁業之漁船應向主管機關申
    請許可之義務,更規定其須獲得主管機關許可後始可轉載及
    卸魚,規範程度遠較單純報告漁獲量或與漁獲量有關之資料
    等申報義務更高,相較於歐盟第1005/2008號規範第3條第1
    項(b)款「未履行紀錄及報告漁獲量或與漁獲量有關之資料
    ……」等IUU行為,其違章程度更為嚴重,更有列為重大違
    規行為之必要。是立法者參酌歐盟第1005/2008號規範第3
    條及第42條等規定,將未依遠洋漁業條例第11條第1項規定
    經主管機關許可從事海上轉載、港內轉載或港口卸魚者,列
    為第13條第1項第3款之重大違規行為,其正當性並無疑義,
    亦無違反比例原則、過度侵害人民財產權而須另採目的性限
    縮或合憲性解釋之情形,上訴人上開主張,自非可採。
  再按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者,不予
    處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。而所稱「故意」,
    係指對於違反行政法上義務之構成要件事實,明知並有意使
    其發生,或預見其發生而其發生並不違背其本意而言;所謂
    「過失」,係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發
    生,雖非故意,但按其情節應注意、能注意而不注意,或雖
    預見其能發生而確信其不發生而言。其注意程度之判斷標準
    ,原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準,但如依法行
    為人須具備特別知識或能力者,相對亦應要求其具較高之注
    意程度。遠洋漁業條例第13條第1項所列19款重大違規行為
    ,其中第6款「從事漁撈作業時,故意使船位回報不正確或
    使船位回報器失去功能」、第17款「偽造、變造或冒用漁獲
    證明書,或故意使用經偽造或變造之漁獲證明書銷售漁獲物
    或漁產品」及第19款「明知漁獲物或漁產品來源有第一款至
    前款情事之一,及為國際漁業組織列入非法、未報告及不受
    規範漁撈作業漁船名單之漁船所捕撈情形之一而買賣或加工
    」,明定為故意或明知行為始屬之,其他各款則未明文限制
    ,尚不排除過失行為亦構成該條項所列之重大違規行為。可
    知該條項各款所列重大違規行為,立法者原已明白區別部分
    類型僅限於故意行為,部分類型如本件所涉之第3款「未依
    第十一條第一項規定經主管機關許可從事海上轉載、港內轉
    載或港口卸魚」,則包括故意及過失行為,並非以過失即屬
    輕微違規行為,此為立法裁量範圍,尚難認有違反比例原則
    、過度侵害人民之財產權。是上訴意旨指摘遠洋漁業條例第
    13條第1項第3款將「未經許可而擅自轉載或卸魚」列為嚴重
    違法行為,不限於故意行為,反將主觀可責性輕微之過失行
    為納入,顯已過度侵害人民之財產權,違反比例原則云云,
    核屬上訴人主觀歧異之見解,委無足採。
  經查,上訴人為系爭漁船所有人及經營者,該漁船於105年8
    月7日至同年12月18日在印度洋作業,上訴人將漁獲委託運
    搬船,惟未申請主管機關許可,擅自於106年3月19日在高雄
    港卸魚,至106年3月22日始提交卸魚預報表等情,乃原判決
    依法確定之事實,核與卷證資料相符,且為兩造所不爭,自
    得作為本院判決之基礎。原審以上訴人為系爭漁船經營者,
    將漁獲委由運搬船,本應與運搬船保持聯繫,掌握到港時間
    ,俾於卸魚3個工作日前填具卸魚預報表,向主管機關申請
    許可,且上訴人於本次違規前已曾依規定辦理,應認其本件
    違規行為實屬故意;縱依上訴人主張係疏失而未提出卸魚預
    報表,以其為遠洋漁業經營者,對於上開規定理應注意、能
    注意,竟未注意,致未申經主管機關許可即擅自卸魚,亦難
    謂無過失,是被上訴人以上訴人所為,係違反遠洋漁業條例
    第11條第1項規定,屬第13條第1項第3款規定之重大違規行
    為,依第36條第1項第3款規定,以原處分裁處法定最低額度
    之罰鍰200萬元,自非無據,原判決予以維持,於法尚無不
    合。
  綜上所述,原判決認事用法並無違誤,上訴論旨,仍執前詞
    ,指摘原判決違背法令,求予廢棄,為無理由,應予駁回。
八、據上論結,本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項
    、第98條第1項前段,判決如主文。
中    華    民    國    108   年    2     月    27    日
                    最高行政法院第一庭
                        審判長法官  侯  東  昇
                              法官  沈  應  南
                              法官  蕭  惠  芳
                              法官  蘇  嫊  娟
                              法官  高  愈  杰
以  上  正  本  證  明  與  原  本  無  異
中    華    民    國    108   年    2     月    27    日
                              書記官  黃  淑  櫻

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