判解新訊 - 行政
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行政處分一經通知立即生效,係指基本上發生外部效力,至於內部效力倘無特定規範,原則上與外部效力同時發生
2015-12-21 [ 評論數 0 篇]
裁判字號:104年判字第641號
案由摘要:農會法
裁判日期:民國 104 年 10 月 30 日
資料來源:司法院
相關法條:訴願法 第 96 條(101.06.27)
          行政訴訟法 第 254 條(103.06.18)
          農會法 第 3、19、20-1、20-2、46-1 條(101.01.30)
          農會法施行細則 第 43 條(90.12.31)
          農會法施行細則 第 43 條(102.12.16)
          農會理監事候選人實際從事農業資格認定及審查辦法 第 2 條(99.08.23)
要  旨:按認證係針對公私文書形式上之真正為之,認證人未實際參與文書記載之
          法律行為或私權事實,故僅有形式上之證據力。而公證則除文書形式上之
          真正外,公證人實際參與文書記載之法律行為或私權事實之過程,故具有
          證明該文書記載法律行為或私權事實存在之實質證據力,二者於法律上具
          有不同之意涵。次按行政處分一經通知立即生效,在此所謂「生效」,係
          指基本上發生外部效力;至於其規制內容所欲發生之法律效果,原則上固
          與外部效力同時發生,然如法律有明文規定或基於法律之精神、或行政處
          分以合法方式溯及排除另一行政處分之效力、或訴願決定撤銷原處分等合
          理理由時,亦容許行政處分得於內容中規定其內部效力溯及既往,則其內
          部效力即早於外部效力發生。
          (裁判要旨內容由法源資訊整理)
最高行政法院判決                      104年度判字第641號
上  訴  人  譚庭昌
訴訟代理人  簡燦賢  律師
被 上訴 人  行政院農業委員會
代  表  人  陳保基
上列當事人間農會法事件,上訴人對於中華民國104年6月4日臺
北高等行政法院103年度訴字第960號判決,提起上訴,本院判決
如下:
    主  文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
    理  由
一、緣上訴人以自耕農身分加入花蓮縣富里鄉農會,民國102年3
    月25日就任該會第17屆理事(下稱系爭農會理事)。嗣花蓮
    縣政府接獲檢舉,指稱上訴人所持登記為系爭農會理事候選
    人資格之花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地(下稱2756
    號土地),已於102年4月25日轉售他人,斯時上訴人即喪失
    農會理事資格,依法應解除理事職務等語。案經花蓮縣政府
    審查,認其理事資格符合農會法第20條之1及農會理監事候
    選人實際從事農業資格認定及審查辦法(下稱理監事資格審
    查辦法)第2條第1項第4款規定,乃以102年7月18日府農政
    字第102 0131623號函,表示不解除上訴人之系爭農會理事
    職務。訴外人黃正乾(候補理事第一位)及陳榮聰(農會總
    幹事合格候聘人之一)不服,對之提起訴願,經被上訴人以
    102年12月12日(原判決誤為102年12月13日)農訴字第
    1020726383號為「關於訴願人黃正乾部分,原處分撤銷,由
    原處分機關於1個月內另為適法之處分。其餘部分之訴願不
    受理」之訴願決定(下稱102年訴願決定)。嗣花蓮縣政府
    依上開訴願決定意旨,以103年1月23日府農政字第
    1030012608號函(下稱原處分)依農會法第46條之1第5項規
    定,解除上訴人之系爭農會理事職務,並自處分送達時(
    103年1月28日)生效。上訴人與訴外人黃正乾、陳榮聰各自
    提起訴願。經合併審議,被上訴人認原處分自103年1月28日
    始解除上訴人系爭農會理事之職務,違反訴願法第96條規定
    ,以103年5月7日農訴字第1030704125號為「原處分撤銷。
    譚庭昌之系爭農會理事職務自102年4月25日解除」之訴願決
    定。上訴人不服,提起行政訴訟,經原判決駁回後,復行上
    訴。
二、上訴人於原審起訴主張:㈠上訴人雖於102年4月25日出售27
    56號土地,然尚持有同段3100號、面積0.335公頃之土地,
    另上訴人自99年1月1日起承租父親譚添增所有坐落同段1427
    -5號、1467-3號、3130號、3102號、3102-1號及同鄉○○段
    ○○○○號等土地(下合稱系爭土地)、面積計1.602755
    公頃,租期至103年12月31日止,且租賃契約已於102年5月
    17日經臺灣花蓮地方法院所屬民間公證人何叔孋公證在案。
    上訴人在系爭土地從事農業生產連續經營2年以上,符合理
    監事資格審查辦法第2條第1項第3款之要件,且於被解除職
    務前之102年5月17日完成租約公證。被上訴人以上訴人承租
    系爭土地,未於102年4月25日喪失農會理事資格前完成公證
    ,認定上訴人任職期間之理事候選資格中斷,逾越法律規定
    。㈡系爭土地係上訴人之父親譚添增所有,因其中風年高無
    力自行耕作,早即由上訴人耕作,上訴人亦曾據以申請農業
    災害現金救助、農業資材補償,故租約非臨訟所為。況理事
    職務之解除,係終止之意,應自為行政處分後,向後發生效
    力,否則將發生102年4月25日後,上訴人以系爭農會理事身
    分所為職務上行為,是否有效之疑議。訴願決定自102年4月
    25日解除上訴人系爭農會理事職務,於法無據等語,求為「
    訴願決定,應予撤銷」之判決。
三、被上訴人則以:㈠上訴人於102年4月25日出售2756號土地後
    ,所持有之同段3100號農地,面積僅0.335公頃,不符理監
    事資格審查辦法第2條第1項第1款所定0.4公頃以上之規定。
    另依農會法第46條之1第5項規定反面解釋,農會理事於任職
    期間,其候選資格需繼續存在不能中斷,上訴人於喪失第2
    條第1項第1款資格時,即應具備同條第1項第4款之資格,始
    得接續其理事資格。上訴人承租系爭土地之租賃契約既未於
    102年4月25日前完成公證,則其任職期間之理事候選資格已
    發生中斷,自102年4月25日起即喪失系爭農會理事資格,被
    上訴人所為自102年4月25日解除上訴人系爭農會理事職務之
    訴願決定,並無違誤。㈡依農會法施行細則第43條規定,主
    管機關之停止職權或解除職務處分,自送達相對人起依送達
    內容發生效力,原處分的外部效力雖自處分送達上訴人即10
    3年1月28日生效,然處分的內部效力即發生解除系爭農會理
    事職務之法律效果係於102年4月25日即已生效。被上訴人本
    諸上級主管機關立場,應依農會法為合法性監督,102年訴
    願決定既已指明上訴人應自102年4月25日喪失理事資格,原
    處分未依訴願決定意旨,被上訴人自得予以撤銷;而上訴人
    的系爭農會理事資格自原因事實發生日即102年4月25日已當
    然喪失,被上訴人並無裁量權限。又除上訴人外,訴外人黃
    正乾、陳榮聰亦不服原處分而訴願,故自102年4月25日解除
    上訴人系爭農會理事職務,無不利益變更禁止原則之適用等
    語,資為抗辯。
四、原判決係以:㈠上訴人既出售其持以登記理事候選資格之27
    56號土地,且於102年4月25日移轉登記完畢,雖其當時尚持
    有同段之3100號土地,然該地面積僅0.335公頃,不符理監
    事資格審查辦法第2條第1項第1款所定持有自有農地面積0.4
    公頃以上之要件。而上訴人所稱其自99年1月1日起承租系爭
    土地,該租賃契約於102年4月25日時復未經地方法院或民間
    公證人公證,有相關之公證書、租賃契約可參。因此,上訴
    人於系爭農會理事任職期間之102年4月25日即已喪失理事候
    選資格,合致農會法第46條之1第5項應由主管機關或上級主
    管機關予以解除職務規定之要件,被上訴人為上訴人之系爭
    農會理事職務自102年4月25日解除之訴願決定,即無違誤。
    縱上訴人承租系爭土地之租賃契約事後已於102年5月17日公
    證,仍無法改變其自102年4月25日已喪失理事候選資格之事
    實,其主張租賃契約於102年5月17日經公證而補正形式要件
    ,故未喪失系爭農會理事資格,並指摘訴願決定逾越法律明
    文規定,並無可取。㈡按行政處分一經發布即生效,所稱生
    效,基本上是指發生外部效力;至其規制內容所欲發生之法
    律效果即所謂內部效力,原則上固與外部效力同時發生,但
    如行政處分規定內容溯及既往,則其內部效力即早於外部效
    力發生;故行政處分之外部效力與內部效力發生之時間並非
    必然同一。而行政處分於法律有明文規定或基於法律之精神
    ,於有合理之法律理由時,行政處分亦得於內容中規定其內
    部效力溯及既往。訴願是行政機關內部的自我審查機制,對
    於行政處分的合法性、合目的性(具體妥當性)於行政之領
    域內,由上級機關或上級監督機關進行再次的內部自我管控
    。因此,受理訴願機關基於為處分機關之上級機關或上級監
    督機關,對於行政處分進行全面性之審查,不但包括事實之
    認定,亦包括法令之適用,並得以自身的判斷或裁量,取代
    處分機關之判斷或裁量。本件上訴人於102年3月25日就任系
    爭農會理事,卻於任職期間之102年4月25日出售前持以登記
    理事候選資格之2756號土地,致喪失理事候選資格,其對於
    理事職務之被解除,具有可預測性;參之農會法第46條之1
    第5項規定,旨在規範農會理事於任職期間,必須持續具備
    主管機關所定得登記為理事候選人之資格。上訴人既自102
    年4月25日即喪失理事候選資格,原處分又未依被上訴人102
    年訴願決定意旨為之,被上訴人自有權將之逕為變更,從而
    其所為自102年4月25日解除上訴人系爭農會理事職務之訴願
    決定,自無違誤。上訴人指摘其溯自102年4月25日解除其理
    事職務,於法無據且有悖法理,並無可採等詞資為論據,駁
    回上訴人在原審之訴。
五、上訴人以原判決違背法令,主張意旨略以:㈠依理監事資格
    審查辦法第2條第1項第3款規定及其99年8月修正之理由可知
    ,該款要求農會理監事候選人應有實際從事農業之事實,如
    租賃1公頃以上之農地且從事農業生產連續經營2年以上,應
    屬審查是否確實有農耕之實質要件。而有關承租土地之租賃
    契約需經地方法院或民間公證人公證,乃形式之審查要件,
    其目的無非係強化租賃契約之真實性。故農會理事候選人若
    已符合實質要件,縱缺乏該形式要件,實際上亦已具備農會
    理事資格,自無當然喪失農會理事資格之理。上訴人縱於10
    2年4月25日出售2756號土地,然自99年1月1日起即承租系爭
    土地,訂有契約且有實際耕作之事實,雖斯時該租賃契約未
    經公證,亦僅欠缺形式要件,仍可為事後補正。原判決以上
    訴人已喪失理事候選資格之認定,顯判決不備理由。㈡農會
    法第46條之1第5項規定係指農會人員於任職期間喪失候選資
    格時,得由主管機關予以解除職務,其效力亦自處分送達後
    生效,原處分於103年1月23日解除上訴人系爭農會理事之職
    務,並諭知自處分送達後生效,被上訴人卻將之溯自102年4
    月25日發生效力,於法無據且有悖法理。㈢農會理事候選人
    資格是選舉時之審查要件,解除理事職務則是由主管機關依
    法解除,一旦候選人獲選為理事後,即與農會產生委任關係
    ,所以當理事資格喪失時,即相當於僱傭關係終止,需以法
    律規定由主管機關解除理事職務,而非當然喪失理事職務,
    其效力必然向後發生,否則將造成判決確定後,農會理事已
    執行相當長期之職務,將可能因為當然喪失理事資格,使理
    事會所有決議無效,破壞法律關係之穩定性。縱認上訴人已
    喪失農會理事資格,仍應依類似終止僱傭或委任關係處理,
    其終止之意思應向後生效,始符合法律關係之解釋及實務見
    解。原判決未察及此,即認定上訴人職務解除之時效具有溯
    及效力,顯有違背法令之虞等語。
六、本院查:
  ㈠按「農會之主管機關:在中央為行政院農業委員會;在直轄
    市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府。但其目的事
    業應受各該事業之主管機關指導、監督。」「農會置理、監
    事,分別組成理事會、監事會。……」「農會選任及聘、僱
    人員任職期間,喪失其候選或候聘資格者,由主管機關或其
    上級主管機關予以解除職務。」農會法第3條、第19條第1項
    第46條之1第5項分別定有明文。同法第20條之1第1項及第20
    條之2亦明定農會理事候選人應具備之積極及消極資格,第2
    0條之1第2項更授權訂定理監事資格審查辦法,該辦法第2條
    第1項規定「農會會員實際從事農業合於下列各款資格情形
    之一者,得登記為農會理事、監事候選人:一持有自有農地
    (包括農、林、漁、牧用地)面積0.4公頃以上,或利用農
    地上依法核准之自有固定基礎農業設施(指室內場地及設備
    )0.2公頃以上,持續持有達6個月以上,並直接從事農業生
    產。……三承租三七五減租耕地以外之其他農地1.0公頃以
    上,從事農業生產連續經營2年以上,訂有租賃契約,經地
    方法院或民間公證人公證。但向政府機關、公立學校或公營
    事業機構租賃得不經公證。四持有自有農地面積0.1公頃以
    上而未達0.4公頃,或利用農地上依法核准之自有固定基礎
    農業設施面積0.05公頃以上而未達0.2公頃者;其持續持有
    自有農地或利用自有固定基礎農業設施達6個月以上,且需
    連同前2款從事農業生產連續經營2年以上之租賃農地面積達
    1.0公頃以上,並直接從事農業生產。……」核屬依農會法
    第20條之1第2項授權訂定之法規命令,未逾農會法的授權目
    的及範圍,被上訴人自得予以援用。參酌上開農會法第46條
    之1第5項規定,農會理事任職期間之候選資格應繼續存在而
    不得中斷,否則主管機關或其上級主管機關即得解除其理事
    職務。
  ㈡經查,上訴人於102年3月25日就任花蓮縣富里鄉農會第17屆
    理事後,遭人檢舉其已將所持登記為系爭農會理事候選人資
    格之2756號土地出售他人且於102年4月25日移轉登記完畢,
    雖其當時尚持有同段3100號土地,然該地面積僅0.335公頃
    ,不符理監事資格審查辦法第2條第1項第1款所定持有自有
    農地面積0.4公頃以上之要件。雖上訴人自99年1月1日起承
    租系爭土地,然該租賃契約於102年4月25日時未經地方法院
    或民間公證人公證,直至102年5月17日始經民間公證人公證
   ,而原處分依被上訴人102年訴願決定意旨解除上訴人之系爭
    農會理事職務,並諭知自處分送達時(即103年1月28日)生
    效,經被上訴人以原處分違反訴願法第96條規定予以撤銷,
    並諭知自102年4月25日解除上訴人系爭農會理事職務之事實
    ,為原判決經調查證據、言詞辯論後依職權認定之事實,且
    有相關資料在卷足稽,復為兩造所不爭,依行政訴訟法第25
    4條第1項規定,本院自得採為判決基礎。而上訴人原依理監
    事資格審查辦法第2條第1項第1款規定,以持有之2756號土
    地登記為系爭農會理事候選人,其既不否認已於102年4月25
    日出售該土地並辦妥移轉登記,則自該日起即不符上開審查
    辦法第2條第1項第1款所定之候選資格;茍其欲維持系爭農
    會理事之候選資格,需於喪失理監事資格審查辦法第2條第1
    項第1款之候選資格時具備同項其他各款之候選資格始符合
    規定。因認證係針對公私文書形式上之真正為之,認證人未
    實際參與文書記載之法律行為或私權事實,故僅有形式上之
    證據力。而公證則除文書形式上之真正外,公證人實際參與
    文書記載之法律行為或私權事實之過程,故具有證明該文書
    記載法律行為或私權事實存在之實質證據力,二者於法律上
    具有不同之意涵。參之理監事資格審查辦法第2條第1項第3
    款原規定用語為「認證」,因而為免租賃期間認定爭議,99
    年8月23日應農會要求,將「認證」修正為「公證」,無非
    取其證據力之強弱以免農會認定時引發爭議,則該款所稱「
    租賃契約經公證」應解為候選時即應具備之條件,上訴人主
    張應屬形式上之審查要件而得以事後補正,委無足取。上訴
    人雖主張其承租系爭土地且經民間公證人公證,符合同條項
    第3款之候選資格,然其亦自承系爭土地之租賃契約於其102
    年4月25日喪失理監事資格審查辦法第2條第1項第1款之候選
    資格時尚未經民間公證人公證,而係於102年5月17日始經民
    間公證人公證,足見其102年4月25日喪失理監事資格審查辦
    法第2條第1項第1款之候選資格時,並未具備同項其他各款
    之候選資格,原判決據以認定上訴人自102年4月25日喪失系
    爭農會理事候選資格,依上開規定及說明,尚非無據。
  ㈢又行政處分一經通知立即生效,所稱生效,基本上是指發生
    外部效力;至其規制內容所欲發生之法律效果,即所謂內部
    效力,原則上固與外部效力同時發生,然如法律有明文規定
    或基於法律之精神、或行政處分以合法方式溯及排除另一行
    政處分之效力、或訴願決定撤銷原處分等合理理由時,亦容
    許行政處分得於內容中規定其內部效力溯及既往,則其內部
    效力即早於外部效力發生。對照修正前即90年12月31日施行
    之農會法施行細則第43條「主管機關依本法所為停止職權或
    解除職務之處分,於處分送達時起生效。」與現行農會法施
    行細則第43條(96年7月13日修正)「主管機關依本法所為
    停止職權或解除職務之處分,自送達相對人起,依送達之內
    容對其發生效力。」等規定內容,參酌農會法就有關會員、
    理監事、總幹事等應具備資格均嚴格規範其要件與消滅之時
    點,可見農會法除其精神外,亦明文容許撤職處分之內部效
    力溯及至資格喪失之時點。再者,訴願是行政機關內部的自
    我審查機制,上級機關或上級監督機關對於行政處分的合法
    性、合目的性等,得於行政領域內為內部管控,對原處分進
    行事實認定及法律適用等全面性審查,並得為取代原處分之
    判斷或裁量。上訴人既能依相關規定成為系爭農會之理事,
    並於102年3月25日就任,理應知悉系爭農會理事資格之得喪
    等相關規定,卻於任職期間102年4月25日出售持以登記理事
    候選資格之2756號土地,致喪失理事候選資格,對於理事職
    務之被解除,自有可預測性,而農會法第46條之1第5項既已
    明定農會理事於任職期間,必須持續具備主管機關所定得登
    記為理事候選人之資格,被上訴人依該規定亦無裁量權,從
    而其以102年訴願決定撤銷花蓮縣政府102年7月18日所為不
    解除上訴人之系爭農會理事職務之府農政字第1020131623號
    函,並認定上訴人自102年4月25日即喪失理事候選資格,自
    屬有據。花蓮縣政府未依該102年訴願決定意旨而為原處分
    ,顯違背訴願法規定,被上訴人以訴願決定自行變更原處分
    ,自無違誤。
  ㈣綜上所述,原判決認事用法並無違誤,並已明確論述其事實
    認定之依據及得心證之理由,對上訴人在原審之主張如何不
    足採之論證取捨等事項,亦均有詳為論斷,其所適用之法規
    與該案應適用之法規並無違背,與解釋、判例亦無牴觸,並
    無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。而所
    謂判決理由不備係指判決全然未記載理由,或雖有判決理由
    ,但其所載理由不明瞭或不完備,不足使人知其主文所由成
    立之依據而言。原判決已就維持訴願決定部分所持理由,敍
    明其判斷之依據,並將判斷而得心證之理由,記明於判決,
    亦無理由不備之情事。上訴意旨無非執其主觀歧異之法律見
    解,重述其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張再為
    爭執,指摘原判決違背法令,求予廢棄,為無理由,應予駁
    回。至上訴人所為其就任農會理事後即與農會間成立委任或
    僱傭關係,解除職務即相當終止委任或僱傭關係,應適用各
    該相關規定之主張,核屬其與農會間之私法關係,與本件被
    上訴人基於上級機關之監督地位解除其系爭農會理事職務無
    涉,併予敍明。
七、據上論結,本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項
    、第98條第1項前段,判決如主文。
中    華    民    國    104   年    10    月    30    日
                    最高行政法院第三庭
                        審判長法官  藍  獻  林
                              法官  廖  宏  明
                              法官  林  文  舟
                              法官  胡  國  棟
                              法官  姜  素  娥
以  上  正  本  證  明  與  原  本  無  異
中    華    民    國    104   年    10    月    30    日
                              書記官  賀  瑞  鸞

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