裁判字號：105年判字第543號
案由摘要：有關建築事務
裁判日期：民國 105 年 10 月 26 日
資料來源：司法院
相關法條：訴願法 第 2 條（101.06.27）
行政訴訟法 第 6、259 條（103.06.18）
建築法 第 25、73、97-2 條（93.01.20）
違章建築處理辦法 第 5、6、11-1 條（101.04.02）
環境影響評估法 第 4、5、14、22、23 條（92.01.08）
開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準 第 31、33 條（96.12.28）
要 旨：確認行政處分無效訴訟程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或
不為確答等流程之必要，而係以在起訴前經原處分機關為實質審查確認行
政處分並非無效為已足。此外，行政機關作成行政處分，將其就公法上具
體事件所為之決定或其他公權力措施對外表示，使之發生一定之法律效果
，既有行政處分之外觀形式存在，並對外發生法律效力。故行政處分成立
生效後經撤銷溯及失效，與根本未作行政處分或無行政處分存在，兩者並
不相同。
（裁判要旨內容由法源資訊整理）
最高行政法院判決 105年度判字第543號
上 訴 人 臺東縣政府
代 表 人 黃健庭
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
上 訴 人 美麗灣渡假村股份有限公司
代 表 人 黃春發
訴訟代理人 王寶玲 律師
劉昌坪 律師
被 上訴 人 劉烱錫
廖秋娥
賴進龍
陳藍姆洛
周蘭妹
林金蒂
鄭萬全
余忠國
共 同
訴訟代理人 柯劭臻 律師
上列當事人間有關建築事務事件，上訴人對於中華民國104年9月
3日高雄高等行政法院102年度訴字第252號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
原判決除確定部分外廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理 由
一、緣（一）上訴人即原審參加人美麗灣渡假村股份有限公司（
下稱美麗灣公司）於民國 93 年 12 月 14 日與上訴人即原
審被告臺東縣政府（下稱臺東縣政府）簽訂「徵求民間參與
杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」，以 BOT 方式於臺
東縣○○鄉○路○段 000 ○ 000 ○ 0 ○號土地（面積合
計 59,956 平方公尺，編定為風景區遊憩用地之山坡地，所
有權人為臺東縣，管理機關為臺東縣政府，94 年 5 月 2
日前揭土地合併分割為同段 346 及 346-4 地號，96 年 11
月 15 日經地籍圖重測編為富山段 459 及 499 地號，98
年 6 月 4 日再將富山段 459 及 499 地號合併為富山段
459 地號）進行開發（即美麗灣渡假村開發案），依行為時
「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（下
稱認定標準）第 31 條第 1 項第 13 款第 5 目規定，應實
施環境影響評估。其後美麗灣公司以「因應開發需要」為由
，於 94 年 2 月 21 日以（94）灣字第 00000000 號函請
臺東縣政府所屬旅遊局（已更名為臺東縣政府觀○○○○○
○○○○○○路○段 000 ○ 000 ○ 0 ○號土地，再分割
成加路蘭段 346 及 346-4 地號土地，將美麗灣公司實際之
建築基地（即 346-4 地號土地，面積 9,997 平方公尺）分
割出來，經臺東縣政府以「配合開發需要」理由，以 94 年
3 月 8 日府旅企字第 0940015147 號函同意辦理土地合併
及分割作業，並於 94 年 5 月 2 日完成分割登記，因
346-4 地號土地面積未達 1 公頃，經認定免實施環境影響
評估，美麗灣公司於 94 年 10 月 7 日取得在上開 346-4
地號土地興建旅館之府城建字第 0947005050 號建造執照後
，隨即進行施工。嗣經原審原告台灣環境保護聯盟（下稱台
灣環保聯盟）發現上情，乃於 96 年 5 月 11 日依環境影
響評估法（下稱環評法）第 23 條第 8 項規定，函請臺東
縣政府應依同法第 22 條規定，對美麗灣公司裁罰及命其立
即停工，因臺東縣政府未依其請求執行，遂向高雄高等行政
法院（下稱原審）提起行政訴訟請求判命臺東縣政府執行，
經原審 96 年度訴字第 64 7 號判決臺東縣○○○○○○○
○○○○○○路○段 000 ○ 0 ○號土地上之一切開發施作
工程行為，且臺東縣政府應給付台灣環保聯盟新臺幣（下同
）6 萬元後，臺東縣政府及美麗灣公司不服，提起上訴，經
本院 99 年度判字第 403 號判決廢棄發回原審更為審理。
嗣經原審 99 年度訴更一字第 8 號判決臺東縣○○○○○
○○○○○○○○路○段 000 ○ 0 ○號（重測後併入富山
段 459 地號）土地上之一切開發施作工程行為，且臺東縣
政府應給付台灣環保聯盟 6 萬元，臺東縣政府及美麗灣公
司仍不服，再提起上訴，復經本院 100 年度判字第 145 1
號判決將前揭原審更一審判決廢棄，發回原審更為審理。嗣
經原審 100 年度訴更二字第 36 號判決臺東縣政府應作成
命○○○○○○○○○○○○縣○○鄉○路○段 000 ○ 0
○號（重測後併入富山段 459 地號）土地上實施開發行為
之行政處分，且臺東縣政府應給付台灣環保聯盟 6 萬元，
臺東縣政府及美麗灣公司猶表不服，再提起上訴，經本院
101 年度裁字第 1888 號裁定駁回其上訴而確定。（二）又
美麗灣公司於 94 年 10 月 7 日取得上開建造執照後，旋
於 94 年 10 月 13 日與臺東縣政府簽訂「杉原海水浴場經
營案第一次變更投資執行計畫書」，將客房數由 73 間增為
80 間，基地位置則因土地重新分割，變更為「本基地包含
加路蘭段 346 及 346-4 地號等 2 筆土地」，美麗灣公司
並於 95 年 9 月 26 日以擴建規劃別墅區增加開發範圍為
由，申請開發「美麗灣渡假村新建工程」（下稱系爭開發案
，全區開發範圍包括加路蘭段 346 及 346-4 地號土地，面
積合計 59,956 平方公尺），並檢具環境影響說明書送審，
經臺東縣政府環境影響評估審查委員會審查後，於 97 年 6
月 15 日第 5 次審查會議作成「有條件通過環境影響評估
」之結論（下稱 97 年環評結論），臺東縣政府並以 97 年
7 月 22 日府環水字第 0000000000B 號公告之。被上訴人
等 8 人不服，循序提起行政訴訟，經原審 98 年度訴字第
47 號判決撤銷訴願決定及原處分，臺東縣政府及美麗灣公
司不服，提起上訴，經本院 101 年度判字第 55 號判決駁
回其上訴而確定。其後，美麗灣公司再於 101 年 4 月 20
日申請進行環境影響評估，臺東縣政府環境影響評估審查委
員會於 101 年 12 年 22 日第 7 次會議作成「有條件通過
環境影響評估審查」之審查結論，臺東縣政府以 102 年 2
月 1 日府授環水字第 0000000000B 號公告之，林淑玲等
14 人（含本件被上訴人林金蒂、鄭萬全、陳藍姆洛、劉炯
錫、廖秋娥、賴進龍等 6 人）循序提起行政訴訟，經原審
102 年度訴字第 228 號判決撤銷訴願決定及原處分（臺東
縣政府 102 年 2 月 1 日府授環水字第 0000000000B 號公
告），臺東縣政府不服提起上訴（原判決誤載美麗灣公司亦
提起上訴），復經本院 105 年度判字第 123 號判決駁回其
上訴而確定。（三）另美麗灣公司前獲臺東縣政府核發 94
年 10 月 7 日府城建字第 09470 05050 號建造執照興建地
上 5 層地下 1 層之系爭建物，因該建造執照有效期間經過
（96 年 8 月 29 日）尚未申報完工，經美麗灣公司之申請
，臺東縣政府乃再於 99 年 8 月 11 日核發府城建字第
Z0000000000 號建造執照（下稱原處分一），並於 99 年 9
月 21 日核發府城建字第 Z0000000000 號系爭建物之使用
執照（下稱原處分二）。台灣環保聯盟及被上訴人共 9 人
因上開 97 年環評結論，業經原審 98 年度訴字第 47 號及
本院 101 年度判字第 55 號判決撤銷確定，且原審 100 年
度訴更二字第 36 號判決臺東縣政府應作成命美麗○○○○
○○○○○○縣○○鄉○路○段 000 ○ 0 ○號（重測後併
入富山段 459 地號）土地上實施開發行為之行政處分，亦
經本院 101 年度裁字第 1888 號裁定駁回臺東縣政府及美
麗灣公司之上訴而確定，而認依環評法第 14 條第 1 項規
定，原處分一及原處分二已失所附麗而為無效，系爭建物屬
違章建築應予拆除，乃繕具訴願書經由臺東縣政府向內政部
提起訴願，請求確認原處分一及原處分二無效，並請求臺東
縣政府應命美麗灣公司於 102 年 1 月 5 日內拆除系爭建
物，逾期即強制拆除，臺東縣政府如怠於強制拆除，內政部
應代行處理。經內政部 102 年 4 月 25 日台內訴字第
1020146534 號訴願決定不受理，台灣環保聯盟及被上訴人
等 8 人不服提起行政訴訟，聲明：1. （1）先位聲明：確
認原處分一及原處分二均無效；（2）備位聲明：訴願決定
及原處分一、原處分二均撤銷。2. 被告（即臺東縣政府）
應依原告（即台灣環保聯盟及被上訴人等 8 人）之申請，
就系爭建物作成訂定拆除計畫限期拆除之行政處分。經原審
於 104 年 9 月 3 日以 102 年度訴字第 252 號判決（下
稱原判決）確認原處分一及原處分二均無效，暨駁回台灣環
保聯盟及被上訴人等 8 人其餘之訴。上訴人臺東縣政府及
美麗灣公司對原判決不利於其部分不服，乃提起上訴（至台
灣環保聯盟及被上訴人等 8 人向本院提出「行政答辯暨陳
報狀」，核其內容，渠等並未就原判決關於上開聲明 2. 及
台灣環保聯盟非適格原告等不利部分為不服之表示，則該不
利部分即已確定。台灣環保聯盟雖仍具狀提出答辯，爰不列
其為本件之被上訴人）。
二、被上訴人起訴主張：臺東縣政府於 97 年 7 月 22 日以府
環水字第 0000000000B 號公告「有條件通過環境影響評估
」之結論，業經本院 101 年度判字第 55 號判決撤銷確定
，依環評法第 1 4 條第 1 項規定，臺東縣政府於 99 年 8
月 11 日及同年 9 月 21 日所核發之原處分一及原處分二
，即失所附麗而無效確定。系爭建物為既存於山坡地之違章
建築，應有立即危險或致生水土流失之虞而影響公共安全，
臺東縣政府為建築主管機關，其疏於依違章建築處理辦法第
11 條之 1 執行拆除，受害人民或公益團體自得敘明疏於執
行之具體內容（應訂定拆除計畫限期拆除），以書面對臺東
縣政府提起訴願，而依環評法第 23 條第 8 項、第 9 項規
定，臺東縣政府於書面告知送達之日起 60 日內仍未依法執
行者，被上訴人自得對臺東縣政府怠於執行職務之行為，直
接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行等語，求為判決：
1. （1）先位聲明：確認原處分一及原處分二均無效；（2
）備位聲明：訴願決定及原處分一、原處分二均撤銷。2.
臺東縣政府應依被上訴人之申請，就系爭建物作成訂定拆除
計畫限期拆除之行政處分。
三、上訴人臺東縣政府則以：（一）依臺中高等行政法院 103
年度訴字第 140 號判決意旨，被上訴人等就原處分一、二
皆不具利害關係，即無即受確認判決之法律上利益。況縱認
原處分一及二為環評法第 14 條第 1 項所規範「目的事業
主管機關」之「開發行為之許可」，惟本件並非自始從未完
成環評審查，而係完成「 97 年環評結論」後，為本院判決
撤銷「 97 年環評結論」之公告，故其並非「環境影響說明
書未經完成審查」後所為之處分，而無該條項之適用。（二
）依本院 93 年度判字第 1585 號判決、99 年度裁字第 4
號裁定及原審法院 99 年度訴字第 534 號判決意旨，即便
確有被上訴人所述遞交違章建築檢舉函等情，非謂被上訴人
有請求臺東縣政府為一定作為之法律上依據，或得逕提起行
政訴訟，訴請拆除系爭建物，況臺東縣政府係合法核發建築
執照及使用執照，被上訴人等無由主張臺東縣政府應予拆除
系爭建物。再者，系爭建物領有合法之建造執照與使用執照
（即原處分一及二），並非違章建築。退步言之，縱認原處
分一及二因 97 年環評結論經法院撤銷而有狀態上之變化，
依本院 103 年度判字第 324 號判決、99 年度判字第 709
號判決意旨，被上訴人並無由主張系爭建物應予拆除等語，
資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、上訴人美麗灣公司則以：依臺北高等行政法院99年度訴字第
1179號判決、本院100年度判字第2263號判決意旨，目的事
業主管機關所核發之許可，方屬環評法第14條第1項所指之
開發許可，非由目的事業主管機關所核發之許可，縱與開發
行為有關，亦不能無限上綱，而主張一律有環評法第14條第
1項規定之適用。本件開發案之目的事業主管機關為臺東縣
政府觀光旅遊處，然原處分一及二卻係由臺東縣政府建設處
建築管理科核發，是原處分一及二顯非環評法第14條第1項
所稱由目的事業主管機關作成之開發行為許可，被上訴人主
張本件開發案之環評結論經行政法院撤銷後，原處分一及二
依環評法第14條第1項規定應為無效云云，顯係將本件開發
案之目的事業主管機關與原處分機關混為一談，實無足採。
嗣「97年環評結論」雖遭行政法院撤銷，然此與環評法第14
條第1項規定「未經完成環境影響評估審查」之情形，顯然
有別。另被上訴人請求臺東縣政府應作成訂定拆除計畫限期
拆除之行政處分，顯不符合環評法第23條第8項及第9項所規
定之構成要件等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原
審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）程序部
分：被上訴人就其提起確認原處分一、二無效訴訟，已於起
訴前在其所提出之訴願請求書主張原處分一、二均無效，且
臺東縣政府亦已於訴願答辯書主張原處分一、二均為有效，
足徵在被上訴人起訴前，原處分一、二業經臺東縣政府為實
質審查確認並非無效，應認被上訴人在提起本件確認原處分
一、二無效之訴訟前，已向臺東縣政府請求確認無效而未被
允許，臺東縣政府及美麗灣公司主張被上訴人未踐行行政訴
訟法第 6 條第 2 項規定之行政程序，其提起本件確認訴訟
不符實體判決要件，尚有誤解。（二）實體部分：1. 關於
原處分一及二是否無效之判斷：（1）依本院 101 年度裁字
第 2217 號裁定意旨，被上訴人等 8 人既為系爭開發案之
開發行為可能影響範圍內之當地居民，應保障渠等之個人權
益，則渠等不僅為先前作成之 97 年環評結論處分之利害關
係人，具有當事人適格，得請求撤銷 97 年環評結論處分，
亦應係後續作成之系爭原處分一及二之利害關係人，具有當
事人適格，得請求確認原處分一及二無效，如此方得以保障
渠等之個人權益；至原審原告台灣環保聯盟因非系爭開發案
之開發行為可能影響範圍內之當地居民，並無個人權益受損
之事實，自非原處分一及二之利害關係人，即非適格原告，
自應駁回其訴。（2）依環評法第 14 條規定可知，環評法
乃係在既有各種開發行為有關的專業行政法律之外，基於環
境保護之目的所特設的篩選機制，而構成各種專業許可程序
的前提樞紐，故凡與開發行為有關之任何許可、核准、同意
等行政處分（包括允許建築之建造執照及使用執照之發給）
，皆應屬環評法第 14 條第 1 項所稱開發行為之許可；又
該條第 1 項所稱「環境影響說明書未經完成審查或評估書
未經認可」，不僅適用在「自始未通過環境影響評估」之情
況，尚包括「環評結論經行政法院撤銷」之情形。美麗灣公
司前以擴大開發範圍為由，於 95 年 9 月 26 日申請開發
「美麗灣渡假村新建工程」（即系爭開發案），於 97 年 6
月 15 日第 5 次審查會議作成「有條件通過環境影響評估
」之 97 年環評結論，然經被上訴人循序提起撤銷訴訟，案
經原審 98 年度訴字第 47 號判決撤銷臺東縣政府公告之
97 年環評結論，臺東縣政府及美麗灣公司不服，提起上訴
，業經本院 101 年度判字第 55 號判決駁回其上訴確定，
為兩造所不爭執。是臺東縣政府縱使曾經針對系爭開發案作
成有條件通過環境影響評估之 97 年環評審查結論，然該結
論既經原審及本院認為違法而撤銷確定，系爭開發案即屬未
通過環境影響評估，美麗灣公司自不得在加路蘭段 346 及
346-4 地號土地上實施開發行為，應可認定（此業經原審
100 年度訴更二字第 36 號判決「被告應作成命參加人停止
在坐落臺東縣○○鄉○路○段 000 ○ 0 ○號（重測後併入
富山段 459 地號）土地上實施開發行為之行政處分」）。
再系爭開發案之整體開發面積高達 59 ,956 平方公尺，依
行為時認定標準第 31 條第 1 項第 13 款第 5 目及第 33
條規定，應實施環境影響評估，否則不得為開發許可，故其
所需之建造執照及使用執照，亦屬應獲許可之事項，於環評
審查完成前，亦不應核發。系爭開發案之 97 年環評結論既
經原審及本院判決撤銷確定，應屬環評法第 14 條第 1 項
所稱「環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可」之
情形，臺東縣政府所核發之建築執照，依環評法第 14 條第
1 項規定，自屬無效，則被上訴人先位聲明訴請確認原處分
一及原處分二均無效，即有理由。2. 關於被上訴人訴請臺
東縣政府應依其申請，就系爭建物作成訂定拆除計畫限期拆
除之行政處分，有無理由之判斷：依環評法第 22 條、建築
法第 25 條、第 73 條第 1 項、第 97 條之 2、違章建築
處理辦法第 5 條、第 6 條規定、本院 93 年度判字第
1585 號判決、99 年度裁字第 4 號裁定意旨，美麗灣公司
所有系爭建物雖因其建造執照無效而屬違章建築，因臺東縣
政府遲未拆除，被上訴人認為臺東縣政府應作為而不作為，
乃依訴願法第 2 條規定提起訴願，請求臺東縣政府應命美
麗灣公司於 102 年 1 月 5 日內拆除系爭建物，臺東縣政
府如怠於強制拆除，內政部應代行處理，經訴願決定不受理
後，提起訴訟請求判命臺東縣政府應依被上訴人之申請，就
美麗灣公司所有之系爭建物，作成訂定拆除計畫限期拆除之
行政處分。然建築法第 25 條、第 73 條及違章建築處理辦
法等規定係授權國家對建築管理所為之規定，而非屬授予人
民得向主管機關為一定行政行為或請求拆除違章建築之法律
依據。被上訴人訴請判命臺東縣政府應依被上訴人之申請，
核係向臺東縣政府檢舉系爭建物為違建之意，尚難認被上訴
人有向臺東縣政府請求為一定行為之請求權存在。從而，被
上訴人請求臺東縣政府應就系爭建物作成訂定拆除計畫限期
拆除之行政處分，應認為無理由等語，因而確認原處分一及
原處分二均無效，暨駁回被上訴人其餘之訴。
六、本院查：
甲、原判決廢棄部分（即確認無效訴訟部分）：
（甲）程序方面：
（一）按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確
認其無效未被允許，或經請求後於 30 日內不為確答者，
始得提起之。」行政訴訟法第 6 條第 2 項定有明文。其
目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其所作成之
行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格
遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而係
以在起訴前經原處分機關為實質審查確認行政處分並非無
效為已足。經查，本件被上訴人就其提起確認上訴人臺東
縣政府 99 年 8 月 11 日府城建字第 Z0000000000 號建
造執照（即原處分一）、99 年 9 月 21 日府城建字第
Z0000000000 號使用執照（即原處分二）無效訴訟，已於
起訴前在其所提出之訴願請求書主張原處分一、二均無效
，且上訴人臺東縣政府亦已於訴願答辯書主張原處分一、
二均為有效，此為原審所認定之事實堪認為實。足徵在被
上訴人起訴前，原處分一、二業經上訴人臺東縣政府為實
質審查確認並非無效，依前述說明，應認被上訴人在提起
本件確認原處分一、二無效之訴訟前，已向上訴人臺東縣
政府請求確認無效而未被允許，上訴人臺東縣政府及美麗
灣公司主張被上訴人未踐行行政訴訟法第 6 條第 2 項規
定之行政程序，其提起本件確認訴訟不符實體判決要件，
尚有誤解。
（二）經查，被上訴人劉烱錫等 8 人既為系爭開發案之開發行
為可能影響範圍內之當地居民，應保障渠等之個人權益，
則渠等不僅為先前作成之 97 年環評審查結論處分之利害
關係人，具有當事人適格，得請求撤銷 97 年環評審查結
論處分，亦應係後續作成之系爭原處分一及原處分二之利
害關係人，具有當事人適格，得請求確認原處分一及原處
分二無效，以保障渠等之個人權益。上訴人主張被上訴人
劉烱錫等 8 人就原處分一及原處分二皆不具利害關係，
故無即受確認判決之法律上利益一節，亦不可採。
（乙）實體方面：
（一）按環評法第 4 條第 1 款規定：「本法專用名詞定義如下
：1. 開發行為：指依第 5 條規定之行為。其範圍包括該
行為之規劃、進行及完成後之使用。」第 5 條第 1 項第
6 款及第 2 項規定：「下列開發行為對環境有不良影響
之虞者，應實施環境影響評估：．．．。」「前項開發行
為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響
評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布
施行後 1 年內定之，送立法院備查。」第 14 條第 1 項
規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審
查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許
可者，無效。」原判決認：環評審查結論既經法院判決撤
銷，溯及既往失效，即屬環評法第 14 條第 1 項所稱「
環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可」之情形
，而為被上訴人有利之判決，固非無見。惟查：
1、行政機關作成行政處分，將其就公法上具體事件所為之決
定或其他公權力措施對外表示，使之發生一定之法律效果
，既有行政處分之外觀形式存在，並對外發生法律效力，
所以行政處分成立生效後經撤銷溯及失效，與根本未作行
政處分或無行政處分存在，全然不同。環評法第 14 條第
1 項係明定「環境影響說明書未經完成審查或評估書未經
認可」等文句，此從文義解釋，因明顯有「未經」二字，
顯係指未曾經完成審查或未經認可之情形，並不包括開發
案已通過之環評審查結論嗣後遭撤銷之情形，於完成環境
影響評估審查後方作成之其他開發許可，即使該環境影響
評估審查嗣後遭撤銷，亦無環評法第 14 條第 1 項規定
之適用。
2、再者，行政處分係行政機關行使公權力所為之意思表示，
經作成即具有存續力，基於法律安定性之要求暨保護行政
處分相對人信賴利益，自不宜輕易認定為無效之行政處分
，若認行政處分從事後因為違法而被撤銷，亦不失其曾經
具存續力之事實；更何況行政處分無效係自始、當然、絕
對無效，其影響法律安定性甚大，除極例外情形外，不應
輕易解釋為無效，是以本件「 97 年環評審查結論」係嗣
後遭行政法院撤銷，與環評法第 14 條第 1 項所規範自
始未辦理環評或未能通過環評審查之情形迥異，並無解釋
成：環評審查結論經法院判決撤銷溯及失效，即屬環評法
第 14 條第 1 項所稱「環境影響說明書未經完成審查或
評估書未經認可」之空間。
3、再從立法經過言之：我國環評法係於 83 年間制定，同年
12 月 30 日公布施行，其第 14 條原規定：「（第 1 項
）目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成
審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效，並由
主管機關函請目的事業主管機關註銷之。（第 2 項）經
主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為
開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案重新送
主管機關審查。」；嗣為配合行政程序法之施行，92 年
1 月 8 日修正第 14 條為：「（第 1 項）目的事業主管
機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前
，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。（第 2
項）經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關
不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案
，重新送主管機關審查。（第 3 項）開發單位依前項提
出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關
原審查認定不應開發之理由牴觸。」（即現行法條文）。
修正理由略以：「一、依本法第 7 條規定，環境影響說
明書『經主管機關作成審查結論後，即完成審查』；至於
評估書部分，依本法第 13 條規定，應『經主管機關認可
後，才視為完成審查』。爰將第 1 項修正為『未經完成
審查或評估書未經認可前』。二、有關『許可後無效之處
理，應回歸行政程序法規定』，故將第 1 項後段『並由
主管機關函請目的事業主管機關註銷之』予以刪除。．．
．」。又依立法資料顯示，環評法第 14 條於制訂之初，
行政院所提草案條文內容原係：「目的事業主管機關於環
境說明書或評估書未經完成審查前，不得為開發行為之許
可，其經許可者，由主管機關函請目的事業主管機關撤銷
之。」；行政院之說明則為：「明定開發行為之目的事業
主管機關於評估程序終結前，不得為開發行為之許可，以
免忽略環境因素之考量」。案經立法院審查後，始變更其
內容如上開 83 年 12 月 30 日公布施行之第 14 條原條
文所示。．．．揆諸前揭環評法第 14 條制定、修正之過
程，可知，環評法第 14 條立法本意，在於應先完成環境
影響評估審查，目的事業主管機關始得為後續之開發許可
，亦即時間上有其先後順序，主管機關不得在未完成環境
影響評估審查前，逕為開發許可，否則，該開發許可自始
無效，不待撤銷，以促使目的事業主管機關尊重環境影響
評估之審查判斷。至於「已完成環境影響評估審查後」，
作成之開發許可，嗣後因環境影響評估審查結論遭撤銷，
產生如何之影響，該開發許可是否亦屬無效，無論是環評
法於 83 年制定時，抑或於 92 年修正時，顯然均非立法
者所預見，亦無相應之規定，依立法解釋，殊難認屬環評
法第 14 條第 1 項規範之範疇。
4、上開見解，業經本院 100 年度判字第 2263 號判決維持
臺北高等行政法院 99 年度訴字第 1179 號判決明確認定
在案，本院重申維持此一見解。此外，亦有法務部 99 年
6 月 25 日法律字第 0 999020964 號函釋所解釋「本條
項之立法意旨應僅限於自始未辦理環評之情形」之見解，
亦採相同見解可資參照。
5、經查，美麗灣公司前以擴大開發範圍為由，於 95 年 9
月 26 日申請開發，於 97 年 6 月 15 日第 5 次審查會
議作成「有條件通過環境影響評估」之 97 年環評結論，
然經被上訴人循序提起撤銷訴訟，案經原審 98 年度訴字
第 47 號判決撤銷臺東縣政府公告之 97 年環評結論，臺
東縣政府及美麗灣公司不服，提起上訴，業經本院 101
年度判字第 55 號判決駁回其上訴確定，此為原審所認定
之事實，且為兩造所不爭執。是臺東縣政府確曾經針對系
爭開發案作成有條件通過環境影響評估之 97 年環評審查
結論，係「已完成環境影響評估審查」，雖然該結論經原
審及本院認為違法而撤銷確定，但系爭開發案仍非屬「目
的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書
未經認可」之情形；原處分一、二作成時，客觀上確存在
一個已經合法通過之環評結論，且依文義解釋、法律明確
性及信賴保護原則、修法歷程觀之，均足以說明環評法第
14 條第 1 項所定「環境影響說明書未經完成審查或評估
書未經認可」，不包含開發案已通過之環評結論嗣後遭撤
銷之情形；惟原判決徒以維護環評法規範功能為由，擴大
解釋環評法第 14 條第 1 項所定無效之情形，逕認本件
有環評法第 14 條第 1 項之適用，而為被上訴人劉烱錫
等 8 人請求確認原處分一、二均無效部分為有理由，而
予准許一節，有適用法規不當之違法，應由本院將此部分
原判決予以廢棄。
6、至於原判決所引本院 98 年度判字第 1119 號判決，乃係
關於從未經完成審查或評估書未經認可之事例，與本件並
不相同，是以該判決「凡與開發行為有關之任何許可、核
准、同意等行政處分，包括允許建築之建造執照及使用執
照之發給，皆應屬環評法第 14 條第 1 項所稱開發行為
之許可」之見解，並無深究之必要，附此敘明。
乙、原判決確定部分及被上訴人第一審之訴駁回部分：
本件被上訴人於原審係提出變更及追加其訴之聲明，經原審
整理，其訴之聲明應為：（一）1、先位聲明：確認原處分
一及原處分二均無效；2、備位聲明：訴願決定及原處分一
、原處分二均撤銷。（二）上訴人臺東縣政府應依被上訴人
之申請，就系爭建物作成訂定拆除計畫限期拆除之行政處分
。玆以上開原審所確定之被上訴人在原審訴之聲明，分述如
下：
1、原判決對原審原告不利，未經上訴已確定部分：
①原審原告台灣環保聯盟部分，原判決認定：因非系爭開發案
之開發行為可能影響範圍內之當地居民，並無個人權益受損
之事實，自非原處分一及原處分二之利害關係人，其提起本
件訴訟請求確認原處分一及原處分二無效，並非適格原告，
而予駁回。
②另關於原審訴之聲明（二）上訴人臺東縣政府應依被上訴人
之申請，就系爭建物作成訂定拆除計畫限期拆除之行政處分
部分。經原判決以：被上訴人請求上訴人臺東縣政府應就系
爭建物作成訂定拆除計畫限期拆除之行政處分，應認為無理
由而予駁回。
③以上二部分，均未經上訴而確定。至於，原審原告台灣環保
聯盟雖經上訴人美麗灣公司之上訴狀列名被上訴人（記載為
台灣環境保護聯盟等九人字句），在被上訴人於答辯狀上列
名被上訴人，但台灣環保聯盟並未受原審有利之判決，自非
被上訴人，且依答辯狀上之聲明或文字，並無上訴之意旨，
台灣環保聯盟顯係贅列被上訴人於上訴答辯狀，附此敘明。
2、被上訴人第一審之訴駁回部分：原判決係以：本件被上訴人
先位之訴既有理由，則其備位之訴關於撤銷訴訟部分即無庸
再為審究，則備位之訴既未經原審裁判，上訴至本院者，僅
先位之訴部分，又因本院非事實審法院，無從續行原審之辯
論程序，本院無從就備位之訴為裁判。惟本件先位聲明部分
既經本院認上訴人之主張為有理由，而廢棄原判決，且符合
行政訴訟法第259條第1款情形，應自為判決，則本院自應就
先位之訴部分為原審原告（即被上訴人）敗訴之判決，即駁
回被上訴人在第一審之訴。因先位之訴即敗訴確定，依備位
之訴停止條件成就之法理，原審原告訴之聲明備位聲明部分
並未經原審調查審認，應由本院將本案卷宗送交原審，由原
審再為調查審認，本院自無從就備位之訴部分為任何諭知，
爰將原判決對上訴人不利部分廢棄，並駁回被上訴人在第一
審之訴；就原審備位聲明部分，由原審收受本案卷宗後為辯
論裁判。原審自應就備位之訴撤銷訴訟之合法及實體要件詳
加審酌，並應考量本件系爭建造執照、使用執照與97年環評
結論之多階段關係，且前案係因主管機關應迴避而未迴避程
序瑕疵致「有條件通過環境影響評估」之結論被撤銷，系爭
處分係屬授益處分究有無信賴保護之適用，亦應注意及之。
七、據上論結，本件上訴有理由。依行政訴訟法第256條第1項、
第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第
85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 26 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 鄭 忠 仁
法官 吳 東 都
法官 帥 嘉 寶
法官 劉 介 中
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 10 月 26 日
書記官 張 雅 琴