判解新訊 - 水利
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既成水路成立公用地役關係,應符合排水設施須為供不特定之公眾排水需求所必要;土地供排水設施使用之初,所有權人並無阻止;經歷之年代久遠而未曾中斷
2018-05-29 [ 評論數 0 篇]
裁判字號:107年度判字第176號
案由摘要:返還公法上不當得利
裁判日期:民國 107 年 04 月 03 日
資料來源:司法院
相關法條:行政訴訟法 第 125 條(103.06.18)
          民法 第 179 條(104.06.10)
          水利法 第 82 條(103.01.29)
要  旨:按國家依法徵收土地給予補償前,因公用地役關係之成立,基於公眾通行
          或排水之目的,而限制人民財產權之行使,雖非無據,然不得就未成立公
          用地役關係之相鄰土地,以公益為由,逕予占用而設置公用設施。次按司
          法院釋字第 400  號解釋理由書意旨所指成立公用地役關係之三項要件,
          雖係針對私人所有既成道路,然私人土地供水路等排水設施使用之事實,
          其土地因供排水、排洪公益目的之必要,而由公眾使用,其性質與前開解
          釋理由書所指之既成道路為不特定之公眾通行所必要,而供公眾通行之性
          質相似,應可類推適用,惟仍須具備該號理由書所舉之三項要件,始得成
          立公用地役關係。易言之,既成水路成立公用地役關係,應符合排水設施
          (含水路本身)須為供不特定之公眾排水需求所必要者;土地供水路等排
          水設施使用之初,土地所有權人並無阻止之情事;經歷之年代久遠而未曾
          中斷。
          (裁判要旨內容由法源資訊整理)
最高行政法院判決                      107年度判字第176號
上  訴  人  詹進添
            詹樹炎
            陳木榮
            詹益華
共      同
訴訟代理人  謝秉錡  律師
被 上訴 人  臺中市政府水利局
代  表  人  周廷彰
訴訟代理人  李淑女  律師
上列當事人間返還公法上不當得利事件,上訴人對於中華民國10
6年6月14日臺中高等行政法院105年度訴字第406號判決,提起上
訴,本院判決如下:
    主  文
原判決廢棄,發回臺中高等行政法院。
    理  由
一、緣臺中市○○區○○段678地號土地(下稱系爭土地),原
    為訴外人詹阿德(於民國14年死亡)所有,經都市計畫編為
    公共設施保留地之河道用地。系爭土地上之旱溝原為天然溝
    渠,水道約2、3公尺,於86年間由改制前臺中縣政府進行旱
    溝排水整治,改善為寬度約16公尺之排水設施(下稱系爭排
    水設施,上訴人主張包括水道及堤防等建造物面積合計為66
    6平方公尺)。嗣上訴人於104年間買受系爭土地(應有部分
    各4分之1),其認改制前臺中縣政府未曾取得當時系爭土地
    所有權人(即詹阿德繼承人)之同意,即擅自設置系爭排水
    設施占有使用系爭土地,造成土地所有權人無法使用收益系
    爭土地。被上訴人為系爭土地占有人,而依公法上不當得利
    規定,請求被上訴人返還所受利益,遂向臺中高等行政法院
    (下稱原審)提起行政訴訟。經原審判決駁回後,上訴人仍
    不服,遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張:被上訴人為系爭排水設施之管理機關,
    上訴人以之為被告提起本件訴訟應屬當事人適格。系爭排水
    設施之工程單位為改制前臺中縣后里鄉公所,當時主管機關
    未經合法徵收系爭土地,亦未取得土地所有權人之同意,逕
    於86年於系爭土地辦理河道改善寬度、興建堤防,造成土地
    所有權人無法使用收益系爭土地。嗣縣市合併後,後續養護
    管理權責單位為被上訴人,然被上訴人未依水利法第82條規
    定辦理徵收,而占有使用系爭土地,即屬受有利益,已侵害
    上訴人土地之所有權益歸屬,致上訴人受有損害,應負不當
    得利返還之責。系爭土地所有權登記名義人詹阿德早於大
    正14年即民國14年已死亡,其他繼承人未辦理繼承登記,亦
    未表示同意,改制前臺中縣政府何來取得系爭土地所有權人
    之同意?上訴人於103、104年間二度請求被上訴人依水利法
    第82條規定徵收系爭土地,詎被上訴人竟表示「暫無徵收規
    劃」、「視情形徵收」、「對需用土地人發動徵收與否一事
    有裁量權限」等語,被上訴人既未合法徵收,亦未經上訴人
    同意前即占有使用系爭土地,即屬無權使用,為無法律上之
    原因而受有利益。被上訴人雖稱基於改善、養護等目的為河
    道使用,然未經正當法律程序取得,即屬受有利益,而存在
    公法上不當得利。系爭土地之地目為「水」,最初寬度為
    3公尺,嗣經被上訴人拓寬為16公尺,依臺中市豐原地政事
    務所複丈成果圖所示,水道兩側尚有邊坡水泥地,惟被上訴
    人未拓寬前,上訴人尚可使用兩側土地種植植物而使用收益
    ,況系爭土地雖編列為公共設施保留地,然上訴人仍得為低
    度建築使用,是被上訴人任意占用系爭土地,已造成上訴人
    無法利用土地之損害。系爭土地上旱溝之既成水路僅限於
    河道排水部分,不及於河床及河床邊坡。換言之,系爭土地
    具有公用地役關係之部分,應僅存於現行經常水流區域及水
    溝部分,其他水泥地、堤防等,乃86年間改制前臺中縣政府
    未經上訴人同意擅自拓寬加建,非屬公用地役關係。本案
    不當得利之計算如下:上訴人委請郁暉測量工程有限公司進
    行測量,測量圖中橘色部分178.75平方公尺,即現行水溝區
    域,另有605.04平方公尺之水泥地,再加計堤防,總計為66
    6平方公尺。而系爭土地位於都市計畫區內,102年1月申報
    地價為每平方公尺新臺幣(下同)2,080元,故每年之租金
    為110,822元(2,080×666×0.08=110,822)。上訴人於10
    4年5月5日分別取得系爭土地4分之1之權利,自104年5月5日
    起,迄起訴日止即105年2月2日止,計273天,被上訴人應給
    付上訴人不當得利之金額為82,889元,每人可得20,722元。
    爰依公法上不當得利之法律關係提起本件訴訟等語,求為判
    決:被上訴人應分別給付上訴人20,722元,及自105年2月
    3日起至清償日止,按週年利率5%計算之利息。被上訴人
    應自106年起,迄交還系爭土地與上訴人之日止,於每年2月
    2日前,分別給付上訴人27,706元。
三、被上訴人則以:上訴人主張系爭土地因旱溝貫穿而為公共
    設施保留地,並經政府劃為河道用地,足見上訴人亦承認系
    爭土地上之旱溝為既成水路,且旱溝排水流經系爭土地,已
    歷時至少20餘年之久,應認因時效完成,而有公用地役關係
    之存在。又觀上訴人所提出空照圖,上開河道寬度非僅限於
    河道本身,尚包括河床及河道邊坡,被上訴人於86年間改善
    河道,僅係將舊有河道予以改善,並無拓寬河道。系爭土地
    上之河道兩側為密集住宅區,基於高水位影響兩側居住安全
    的考量,改制前臺中縣政府才會進行改善,而且河道養護工
    程都是依現況施作,不可能將流經系爭土地部分之河道特別
    拓寬。上訴人主張河道僅有3公尺,經被上訴人拓寬部分,
    應由上訴人負舉證責任,且公用地役權並非僅存在於經常水
    位範圍,不可能因水位高低而有不同。系爭土地長期提供
    排水溝渠使用,既已歷數十年之久,應認為自始具有公用地
    役關係存在,依司法院釋字第400號解釋意旨,上訴人就此
    已無自由使用收益之權限,並非因被上訴人於86年間改善河
    道所致。從而,系爭土地於經政府依法徵收之前,如因公用
    地役所需,而為必要之改善與維護,自為法之所許,非無法
    律上之原因。系爭土地之旱溝係供該地區居民排水使用,
    其駁崁係保護該旱溝、水道及該地區居民安全之用,對該地
    區居民極具重要性,如截斷水道,對國家經濟、居民安全均
    產生重大不利影響。上訴人明知系爭土地有既成水路,仍於
    104年4月間買賣取得系爭土地,並訴請公法上之不當得利,
    顯有權利濫用之嫌,其請求顯無理由等語,資為抗辯,求為
    判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴,係以:系爭土地係上訴人
    於104年5月5日因買賣而取得,重測前為臺中縣○○鄉○○
    ○段8之78地號,於72年12月6日即登記地目為水,上訴人亦
    自承系爭土地為旱溝貫穿,且依證人張益鈞於原審證詞,足
    見系爭土地確係長期供作自然排水使用,且經歷年代久遠未
    曾中斷,一般人無復記憶其確實之起始,自應認其為具有公
    用地役關係之既成水道。縱臺中市○○區公所於99年間向同
    供為水道、堤防使用之同段652地號土地所有權人買受該土
    地屬實,亦屬各級政府依司法院釋字第400號解釋意旨,對
    已成立公用地役關係之土地所有權人於有限財源內予以補償
    ,自難據此認系爭土地未具公用地役關係。所有權人對系爭
    土地之使用及收益權既受有限制,且被上訴人於系爭土地上
    設置系爭排水設施,為上訴人於104年間買受系爭土地前既
    有之事實,上訴人對系爭土地所有權之狀況並未發生得喪變
    更,難謂受有損害。依臺中市政府103年11月7日府授水工
    字第1030221844號函及上訴人所提83年5月5日及85年11月30
    日系爭土地之航空照片暨證人張益鈞證言,可知系爭土地上
    原有一較小約2、3公尺之溝渠,嗣經改制前臺中縣政府改善
    寬度為包括水道及堤防共約16公尺之現狀。惟依85年11月30
    日之系爭土地航空照片及原審現場略圖,系爭排水設施係坐
    落於臺中市后里區成功路與福德路交界處,緊靠堤防東方有
    3棟建築物,過成功路東北方亦有大片民房,系爭排水設施
    西方亦有大片民房,足見系爭排水設施係位處人煙密集處,
    改制前臺中縣政府因系爭土地係屬易淹水地區,為保障當地
    民眾生命財產之行政目的,而修建已有公用地役關係之既成
    水路,自為法之所許。又依原審勘驗現場相片所示,系爭排
    水設施之水流區域固僅寬約3公尺,惟堤坊之堤底至路面高
    度大約7公尺,如本件公用地役關係僅存在現行經常水流區
    域及水溝部分之3公尺,僅能修築成寬3公尺高7公尺之桶狀
    堤防,以近日梅雨時節、暴雨成災,或颱風來襲所挾帶之狂
    風暴雨,恐將溢堤而無法保障當地民眾生命財產安全,則改
    制前臺中縣政府依該堤防公物之性質及事實需要,於平常水
    流區域外,並於兩旁河床加蓋水泥邊坡及堤岸,致成寬約16
    公尺之系爭排水設施,此為政府機關於既成水路依法徵收前
    ,為保障水路旁居民之生命財產所為必要之修護,自為法之
    所許,非無法律上原因,上訴人尚不得主張公法上不當得利
    返還請求權等詞,為其判斷之基礎。
五、本院按:
  按「無法律上之原因而受利益,致他人受損害者,應返還其
    利益。雖有法律上之原因,而其後已不存在者,亦同。」民
    法第179條定有明文。而公法上不當得利返還請求權,係於
    公法之法律關係中,受損害者對無法律上之原因而受領給付
    者,請求其返還所受利益之權利,以調整當事人間不當之損
    益變動。又公法上不當得利,雖然實定法尚無一般性規定,
    然為公法上固有之法理,可與民法不當得利制度相比擬。參
    酌前揭民法第179條規定,公法上不當得利返還請求權需具
    備以下要件:須為公法關係之爭議;須有一方受利益,
    他方受損害;受利益與受損害之間須有直接因果關係;
    受利益係無法律上原因等要件,始足當之。
  又「行政主體得依法律規定或以法律行為,對私人之動產或
    不動產取得管理權或他物權,使該項動產或不動產成為他有
    公物,以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權,但
    其權利之行使,則應受限制,不得與行政目的相違反。本件
    土地成為道路供公眾通行,既已歷數十年之久,自應認為已
    因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地,即
    已成為他有公物中之公共用物。原告雖仍有其所有權,但其
    所有權之行使應受限制,不得違反供公眾通行之目的。」(
    改制前本院45年判字第8號判例參照)。又既成道路成立公
    用地役關係,首須為不特定之公眾通行所必要,而非僅為通
    行之便利或省時;其次,於公眾通行之初,土地所有權人並
    無阻止之情事;其三,須經歷之年代久遠而未曾中斷,所謂
    年代久遠雖不必限定其期間,但仍應以時日長久,一般人無
    復記憶其確實之起始,僅能知其梗概(例如始於日據時期、
    八七水災等)為必要(司法院釋字第400號解釋理由書意旨
    參照)。上述司法院釋字第400號解釋理由書意旨所指成立
    公用地役關係之3項要件,雖係針對私人所有既成道路,然
    私人土地供水路等排水設施使用之事實,其土地因供排水、
    排洪公益目的之必要,而由公眾使用,其性質與司法院釋字
    第400號解釋理由書所指之既成道路為不特定之公眾通行所
    必要,而供公眾通行之性質相似,應可類推適用,惟仍須具
    備上述3項要件,始得成立公用地役關係。易言之,既成水
    路成立公用地役關係,應符合下列要件:排水設施(含水
    路本身)須為供不特定之公眾排水需求所必要者;土地供
    水路等排水設施使用之初,土地所有權人並無阻止之情事;
    經歷之年代久遠而未曾中斷。
  原判決認定系爭土地為具有公用地役關係之既成水道,無非
    以系爭土地之登記地目為水,且上訴人自承系爭土地為旱溝
    貫穿,另參酌證人張益鈞於原審證詞為其論據。惟查,上訴
    人於原審即主張系爭土地之既成水路僅3公尺,86年經改制
    前臺中縣政府鋪設水泥及拓寬至16公尺,拓寬部分不屬於既
    成水路,並未成立公用地役關係等情,原判決既依臺中市政
    府103年11月7日府授水工字第1030221844號函、83年5月5日
    及85年11月30日系爭土地之航空照片暨證人張益鈞於原審證
    詞,認定系爭土地上之旱溝原為較小約2、3公尺之天然溝渠
    ,惟未就旱溝以外系爭土地說明成立公用地役關係之理由,
    即逕予認定系爭土地均為既成水道,而已全部成立公用地役
    關係,並認上訴人就系爭土地之使用及收益權之行使受有限
    制,難認上訴人因系爭排水設施而受有損害云云,其判決理
    由矛盾及不備理由。原判決另認定:以近日梅雨時節、暴雨
    成災,或颱風來襲所挾帶之狂風暴雨,恐將溢堤而無法保障
    當地民眾生命財產安全,則改制前臺中縣政府依該堤防公物
    之性質及事實需要,於平常水流區域外,並於兩旁河床加蓋
    水泥邊坡及堤岸,致成寬約16公尺之系爭排水設施,此為政
    府機關於既成水路依法徵收前,為保障水路旁居民之生命財
    產所為必要之修護,並進而認非無法律上原因,然未說明其
    所憑證據及法律上原因為何,此部分判決亦不備理由。再者
    ,國家依法徵收土地給予補償前,因公用地役關係之成立,
    基於公眾通行或排水之目的,而限制人民財產權之行使,雖
    非無據,然不得就未成立公用地役關係之相鄰土地,以公益
    為由,逕予占用而設置公用設施,被上訴人於原審一再主張
    86年間僅係將已成立公用地役關係之系爭土地上旱溝之舊有
    河道予以改善,並無拓寬河道,自應提出事證以實其主張。
    又系爭土地是否基於法律規定,而僅能供作排水使用,而不
    得供作其他用途之使用?均涉及上訴人是否因系爭排水設施
    之設置而受有損害之認定,詎原判決未就此項待證事實予以
    查明,未盡職權調查義務,有不適用行政訴訟法第125條規
    定之不當。從而,上訴人指摘原判決違背法令,求予廢棄,
    為有理由。因上訴人之請求是否有理由,尚須由原審調查事
    實始能判斷,自應由本院將原判決廢棄,發回原審更為審理
    。
六、據上論結,本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
    、第260條第1項,判決如主文。
中    華    民    國    107   年    4     月    3     日
                    最高行政法院第三庭
                        審判長法官  吳  東  都
                              法官  黃  淑  玲
                              法官  鄭  小  康
                              法官  姜  素  娥
                              法官  林  欣  蓉
以  上  正  本  證  明  與  原  本  無  異
中    華    民    國    107   年    4     月    3     日
                              書記官  劉  柏  君

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